RDC : Dossier mise en place générale des Secrétaires Généraux de l’Administration Publique par la Ministre de la Fonction Publique, les Anciens de l’ENA/RDC s’expriment enfin

En République Démocratique du Congo (RDC), depuis une certaine période, lire sur les réseaux sociaux des lettres ou documents officiel(le)s avant de produire leurs effets semble devenir une habitude et n’étonne plus personne. Une situation qui inquiète de plus en plus les tenanciers des principes de bonne gouvernance et du secret professionnel dont les Enarques de la RDC. L’après-midi de ce lundi 27 avril 2020, alors que le pays est encore sous état d’urgence suite à la pandémie à Coronavirus (COVID-19), une fois encore, une lettre officielle circule sur la toile, et défraie la chronique, en volant sa part de vedette à l’actualité sanitaire.

Il s’agit bien de la Correspondance N/Réf : 0536/04/2020 du Cabinet du Président de la République réagissant à l’Arrêté N° 009/ MIN.FP/YER/2020 du 16 Avril 2020 de Madame la Ministre de la Fonction Publique portant Mise en place général des Secrétaires Généraux de l’Administration Publique.  Joue-t-on à un Vaudeville ? Une telle situation, frise-t-elle un disfonctionnement au sommet de l’Etat ? Y a-t-il conflit ou confusion de compétence à ce stade ? Quelle analyse faire de cette situation ?

Deboutrdc en collaboration avec La Voix de l’Enarque a reçu en entretien ce Jeudi 30 avril 2020 Messieurs Carlos KALOTO (Juriste, Ancien de l’ENA/RDC promotion  Emery Patrice Lumumba, Analyste indépendant) et Juvénal BAZIBUHE, (Linguiste, Ancien de l’ENA/RDC, promotion Nelson Mandela dont  vous pouvez lire l’Analyse en intégralité sur  www.deboutrdc.net et sur  http//lavoixdelenark.blogspot.com).

 « Confusion ? Je ne le pense pas…je peux peut-être parler seulement de ce que je considère comme irrégularité situationnelle… Il y a lieu de noter que les relations institutionnelles dans notre pays sont bien réglées. Tout de même ;  Je ne pense penses pas qu’il revient à la Présidence de la République d’annuler un Acte règlementaire pris par un Ministre si celui-ci a obtenu l’autorisation de son Chef hiérarchique direct qu’est le Premier Ministre, Chef du Gouvernement. Entant que tel, ce dernier est compétent de recadrer  en premier un des ministres en déphasage avec la loi. En ce qui me concerne, je ne vois pas une violation directe  des dispositions citées dans la lettre  du Cabinet du Président… Je pense que la Présidence devrait rectifier sa façon de procéder. En plus, dans la lettre du Cabinet du Président, on fait toujours allusion au communiqué officiel du Directeur de Cabinet du Président de la République quelques jours après l’accession au pouvoir du Président Felix Tshisekedi, ce qui est incompréhensible puisqu’il existe déjà une Ordonnance portant attributions des ministères… Toutefois, la Patronne de la Fonction Publique devait se rassurer qu’elle a balayé tous les contours  de cette question  avant de prendre son Arrêté parce qu’elle ne devrait pas oublier que notre pays étant dans une phase de démocratie balbutiante, chaque côté interprète nos lois selon ce qui lui est favorable…» ; confie  Juvénal BAZIBUHE à notre Rédaction.

Même son de cloche pour Carlos KALOTO « L’objectif n’est pas celui de porter un jugement sur qui a raison ou a tort. Il vise plutôt à mettre à la disposition du public, expert ou non, les éléments fondamentaux pouvant permettre à chacun de tirer ses propres conclusions. Je ne voudrais pas non plus critiquer le choix des Secrétaires Généraux affectés, j’essayerai d’analyser la controverse autour de la compétence d’affectation des agents en général, et des Secrétaires Généraux, en particulier ».

Au cours de notre  entretien, les deux Enarques  pensent qu’il y aurait mauvaise interprétation des textes d’un côté ou de l’autre ; KALOTO nous en dit plus :

Deboutrdc : CARLOS  KALOTO, Bonjour et Bien venu

KALOTO : Bonjour et merci de nous avoir associé à cette tribune.

Deboutrdc : Que reproche le Président de la République à l’Arrêté du  Ministre de la Fonction Publique

KALOTO : La lecture minutieuse de la lettre susmentionnée du Directeur de cabinet adjoint (Direcaba) du Chef de l’Etat reproche à la mise en place des Secrétaires Généraux du Ministre de la Fonction Publique, les violations ci-après :

• Primo, non-respect des prescrits de l’article 81, alinéa 1^ier, point 4 de la Constitution de la République Démocratique du Congo.
• Secundo, non-respect de l’article 19 de la Loi n°16/013 du 15 juillet 2016 portant statut des agents de carrière des services publics de l’Etat.
• Tertio, violation de l’article 4 de de l’Ordonnance n°82-029 du 19 mars 1982 portant Règlement d’Administration relatif à la carrière du personnel des services publics de l’Etat.
• Quarto, violation des instructions de la haute hiérarchie, toujours en vigueurs, contenues dans le Communiqué officiel de la Présidence de la République du 25 janvier 2019 relative à l’interdiction du mouvement du personnel de l’Administration Publique.

Deboutrdc : Quelle analyse des moyens évoqués dans la lettre du DIRCABA  du Président de la République ?

KALOTO : (D’un sourire doux)Conformément aux dispositions de l’article 17de la Loi n°16/013 du 15 juillet 2016 portant statut des agents de carrière des services publics de l’Etat, par Hauts Fonctionnaires, ils faut entendre le groupe d’agents composant la catégorie A des agents de carrière des services publics de l’Etat, et dans laquelle on trouve trois grades ci-après : Directeur, Directeur Général et Secrétaire Général. Il s’agit donc des grades correspondant aux emplois de conception, de commandement, de direction et de contrôle général, dont la compétence de nomination ou de promotion revient de plein droit, conformément aux dispositions de l’article 74 de la Loi précitée, au seul Président de la République.

Ne faut pas confondre nomination à un grade statutaire et affectation à un poste organique.

Deboutrdc : C’est quoi alors la différence entre les deux pour ce qui le cas échéant?

 KALOTO : L’article 81 point 4 de la Constitution, tel que renchérit par l’article 74 du Statut, confient de manière non équivoque, au seul Président de la République, la compétence de NOMMER les hauts fonctionnaires, c’est-à-dire d’octroyer à un agent, supposé être en pleine carrière, le grade de Directeur, Directeur Général ou Secrétaire Général. Ces nominations ont lieu par Ordonnance Présidentielle. A ce niveau, il y a lieu de souligner que depuis la promulgation de la Constitution en vigueur et du nouveau Statut des agents, le Ministère de la Fonction Publique ne dispose plus d’aucun pouvoir formel de nomination  des agents aux différents grades, sauf délégation expresse de pouvoir. Cette compétence étant désormais repartie entre le Président de la République et le Premier Ministre (articles 81, point 4 et  92 alinéa 3  de la Constitution, 74 du statut).

L’affectation, par contre, quand bien même qu’elle est la conséquence logique de l’acte de nomination au grade, elle obéit à une autre logique juridique et administrative. Elle consiste à octroyer à un agent nommé par l’Autorité compétente, un poste ou un emploi correspondant à son grade statutaire.

Deboutrdc : Quelle est la particularité de l’affectation des Secrétaires Généraux par   rapport aux autres Agents  monsieur Carlos?

 KALOTO : Pour bien examiner ces questions et bien comprendre les principes opérationnels de l’affectation des agents en droit de la Fonction Publique dans notre pays, il y a lieu d’ajouter les prescrits de l’article 4 de de l’Ordonnance n°82-029 du 19 mars 1982 portant Règlement d’Administration relatif à la carrière du personnel des services publics de l’Etat, mentionné comme troisième moyen de la lettre du DIRCABA du Président de la République contre l’Arrêté de la Fonction Publique.

Deboutrdc : Le Direcaba n’a-t-il pas trouvé des bons moyens en se servant des dispositions  évoquées dans la lettre? Qu’en pensez-vous ?

KALOTO : Permettez-moi de  rappeler que  l’objectif n’est pas de porter  jugement sur qui a raison ou qui a tort ; plutôt de mettre à la disposition du public, expert ou non, les éléments fondamentaux pouvant permettre à chacun de tirer ses propres conclusions.

Pour répondre à votre question, il y a lieu de soulever au terme des deux dispositions sus-évoquées  les observations ci-après :

– Le Ministre de la Fonction Publique est l’unique Autorité administrative compétente pour mettre un agent nommé à la disposition d’un Ministère ou Service Public énuméré par l’article 2 du Statut pour son utilisation optimale à un poste organique de l’Administration considérée, y compris à l’Administration du Président de la République. Par conséquent, se trouve dans une situation irrégulière, un agent nommé qui se retrouve au sein d’un Ministère sans Commission d’affectation préalable du Ministère de la Fonction Publique. La compétence étant d’attribution, commet donc un abus de pouvoir, toute autorité publique, y compris le Président de la République, qui affecte ou met un « fonctionnaire » à la disposition d’un Ministère ou un Service Public de l’Etat.

–  Le Président de la République, le Premier Ministre, les Ministres sectoriels, les Premiers Présidents des Juridictions, …n’ont compétence que d’affecter en interne les agents mis à leur disposition par le Ministère de la Fonction Publique. En effet, au regard de l’article 2 du Statut, le Président de la République est pris comme une Autorité administrative responsable de l’Administration qui lui est rattachée, à savoir, le Secrétariat Général auprès du Président de la République. C’est donc à ce titre que l’article 19 du Statut, et auquel se réfère la lettre du Direcaba, cite le Président de la République parmi les Autorités compétentes en matière d’affectation. Il s’agit d’une compétence d’affectation en interne des agents au sein du Secrétariat Général rattaché au Président de la République, et non une compétence générale. C’est en ce sens, qu’il est reconnu à tout Ministre, à l’intérieur de son Ministère, de procéder aux mouvements d’affectation, de mutation ou permutation des agents, pour des nécessités de service et dans le respect de certains principes sacro-saints. Il en est aussi de même du Premier Ministre qui, en sa qualité de Responsable de Service, a compétence d’affecter en interne les agents du Secrétariat Général à la Primature.

A ce titre, sauf dans le cadre des Structures nouvellement créées ou lorsqu’un texte particulier le prévoit, le Ministre de la Fonction Publique ne peut affecter un agent en interne dans un Ministère autre que celui de la Fonction Publique. Sa Commission d’affectation ne devrait donc pas, en principe, mentionner la Direction, Division ou Bureau d’affectation d’un Agent relevant d’un autre secteur. Il usurperait le pouvoir reconnu aux Responsables sectoriels.

• Affecter un agent en interne signifie lui désigner un poste d’emploi, correspondant à son grade, à sa formation et à ses aptitudes, et susceptible d’être localisé dans le cadre organique de l’Administration considérée.
• L’article 4 alinéa 1ier de l’Ordonnance susmentionnée, fait normalement référence à la situation d’un agent nouvellement admis sous-statut. Il ne concerne pas, en principe, les agents en cours de carrière. Ainsi, l’acte de promotion en grade d’un agent en cours de carrière peut valablement mentionner le Ministère d’appartenance de l’agent concerné. Ainsi, l’Ordonnance du Président de la République qui, suivant les critères légaux, nomme les Secrétaires Généraux au sein de l’Administration Publique, peut aussi valablement mentionner les Ministères d’origine (d’utilisation) des Secrétaires Généraux concernés. Dans ce cas, le Ministère de la Fonction Publique s’occupe uniquement de leur notification (Exemple de Ordonnance n°19/002 du 10 janvier 2019 des Greffiers en Chef et Premiers Secrétaires des Parquets Généraux).
• Toutefois, il est souvent de pratique, que lorsque l’Ordonnance de nomination n’indique pas de Ministère en regard de chaque nom, et comme c’est le cas pour les Ordonnances n°18/143 et 18/143 B du 27 décembre 2018, le Ministre de la Fonction Publique, se référant aux dispositions de l’article 4 susmentionné, procède, suivant une certaine interprétation, à leur affectation en les mettant à la disposition des Ministères. L’affectation en interne des Secrétaires Généraux étant inopportune, la seule désignation du Ministère d’utilisation dans l’acte du Ministère de la Fonction Publique, suffit. En effet, c’est au Ministre de la Fonction Publique qu’il revient le devoir d’exécuter les actes du Chef de l’Etat intervenus dans ce secteur
• Par ailleurs, il y a lieu de préciser que tout agent de l’Etat (fonctionnaire), y compris le Secrétaire Général, est à la disposition de l’Administration Publique, quel que soit le Service Public qui l’utilise. Il peut être légalement affecté dans un service autre que celui dans lequel il est employé. Ce mécanisme (transfert), qui peut se faire soit à la demande de l’agent soit d’office, pour nécessité de service, relève de la compétence du Ministère de la Fonction Publique, conformément aux dispositions de l’article 44 du Statut. C’est donc fort de cette disposition, que l’on devrait comprendre le fondement de la vielle pratique de permutation ou mise en place partielle ou générale des Secrétaires Généraux, qu’opère généralement le Ministère de la Fonction Publique. Il s’agit plus d’un acte de gestion, à mettre en mouvement lorsque les nécessités de service l’exigent.
• La compétence naturelle du Ministre de la Fonction Publique d’affecter les agents, y compris les Secrétaires Généraux par le Ministre de la Fonction Publique est d’autant plus vraie que l’article 92 du Statut prévoit que « Sans préjudice de l’application des sanctions disciplinaires prévues à l’article 67 de la présente loi, les ministres ou les responsables des services intéressés ne doivent, en aucune manière, refuser l’affectation de l’agent ou le mettre à la disposition du ministre ayant la fonction publique dans ses attributions ;… Toutefois, pour l’application des articles 68, 85 et 117 de la présente loi, les ministères ou services concernés saisissent dans les meilleurs délais le ministre ayant la fonction publique dans ses attributions de tout cas d’impossibilité d’affectation d’un agent. Cette obligation est faite mutatis mutandis et hiérarchiquement à tous les chefs de services, quel que soit le niveau qu’ils occupent dans l’administration  ».
• Cependant, quand bien même le Ministre de la Fonction Publique est le gestionnaire attitré des ressources humaines de l’ensemble de l’Administration Publique, et veille à l’application du Statut (Ordonnance sur les attributions du ministère), il exerce toutefois cette compétence, ou le devrait, en collaboration étroite avec les Responsables des Services utilisateurs.

Deboutrdc : Monsieur Carlos, le Direcaba évoque le Communiqué du 25  Janvier  2019 interdisant tout mouvement du personnel. N’est-pas là une       fois de plus un     bon argument pour demander à la Ministre de  rapporter cette fameuse la mise en place des SG ?

 KALOTO : Il est important de rappeler que ce Communiqué est intervenu dans un contexte où le gouvernement Bruno TSHIBALA était démissionnaire, expédiant les affaires courantes. Il s’agissait donc, au-delà de toutes les critiques possibles, d’une mesure rendu nécessaire pour le besoin de la cause, notamment, calmer ou prévenir les appétits voraces des responsables publics en perte de vitesse, et qui risqueraient, se voyant au soir du pouvoir, de prendre des actes déniés de tout sens d’intérêt public.

Cependant, dans les circonstances actuelles, et compte tenu du fait que le Gouvernement ILUNKAMBA Sylvestre, investi par le Parlement, est déjà en plein exercice du pouvoir exécutif, il n’est logiquement pas compréhensible qu’un communiqué, rendu public dans un contexte particulier de transition entre gouvernement sortant et entrant, puisse continuer à produire des effets. Il est donc tombé caduque, non seulement depuis l’investiture du Gouvernement, mais d’autant plus qu’à ces jours, l’Ordonnance fixant les attributions des Ministères et celle portant organisation et fonctionnement du Gouvernement, modalités de collaboration entre le Président de la République et le Gouvernement ainsi qu’entre le Gouvernement, sont déjà entrées en vigueur.

Les compétences du Président de la République et ceux du Gouvernement étant nettement distinctes, il serait grave de ressusciter les vieux démons de ce Communiqué. En effet, le Gouvernement dispose de l’Administration Publique, conformément aux dispositions de l’article 91 alinéa 3 de la constitution.

D’ailleurs, convient-il de rappeler le concours de recrutement lancé dernièrement par la DGDA et autres établissement, sociétés commerciales et service publics, en méconnaissance totale de ce communiqué, ainsi que l’engagement et la liquidation des dépenses publiques par le Gouvernement et ce, sans qu’aucune mesure de rappel à l’ordre ne provienne de la Présidence de la République.

Deboutrdc : La mise en place des Secrétaires Généraux est-elle donc Opportune ?

 KALOTO :La question relative à la mise en place des SG au sein de l’Administration fait suite au concours organisé par le Ministère de la Fonction Publique, fort de l’avis favorable de la Cour Suprême de Justice, siégeant à l’époque comme conseil d’Etat, et qui a confirmé le principe selon lequel, en matière de promotion en grade, le concours est obligatoire pour passer d’un grade à un autre, pour ce qui concerne les hauts fonctionnaires (article 72 et 74 du Statut). Tandis que pour les autres catégories d’agents, le concours, n’est obligatoire que pour le passage d’une catégorie à une autre. En effet, après la mise à la retraite des Secrétaires Généraux Emérites et Honoraires par les Ordonnances présidentielles de 2017, il a été constaté que plusieurs agents qui exerçaient les fonctions de Secrétaire Général, n’avaient pas le grade de Secrétaire Général. Ils étaient donc des intérimaires.

Or, conformément au Statut (article 20), le grade doit correspondre à l’emploi et tout poste occupé par un agent qui n’a pas le grade correspondant est réputé vacant. C’est-à-dire que tout poste doit être occupé par l’agent nommé au grade (et non commissionné) qui y correspond.

Il est important, au-delà de toute polémique, que des mesures idoines soient prises afin de mettre fin, surtout au poste de Secrétaire Général, à la pratique des intérims interminables.

Aussi, l’opportunité relevant du politique et non du juridique (en principe, c’est l’Autorité compétente qui apprécie de l’opportunité de l’acte, suivant son intime conviction), nous ne saurons apprécier à la place de l’Autorité qui a pris la décision dans le cadre de ses compétences.

Deboutrdc : Le Premier Ministre Sylvestre Ilunga ILUNKAMBA, dans sa lettre de ce 30 avril 2020 vient de couper court en emboitant les pas du Direcaba du Président de la République demandant à Madame la Ministre de la Fonction Publique de rapporter  son Arrêter pour « préserver  la paix sociale ». Qu’en dites-vous ?

 KALOTO : En tout cas, le PM semble avoir agi suivant une certaine voix de sagesse ; oui mais, encore plus, pour garantir la stabilité politique entre les institutions Président de la République et Gouvernement. Il faut aussi noter qu’en lisant les deux correspondances, notamment celle du Premier Ministre et celle du Direcaba du Président, le PM reconnait tacitement  que la mise en place des SG revient au Ministre de la Fonction Publique. Toutefois, son acte doit être signé après débat et délibération au Conseil des Ministres ; lequel conseil, il faut le préciser, est présidé en principe par le Président de la République.

Deboutrdc : Un dernier mot à placer pour nos lecteurs, monsieur l’Enarque Carlos KALOTO ?

KALOTO : Comme indiqué ci-dessus, ces analyses ne se sont pas penchées sur l’examen au cas par cas des noms qui figurent sur l’Arrêté de mise en place. Cependant, il conviendrait que ces agents aient été tirés parmi les agents promus au grade de Secrétaire Général, après concours, mais aussi parmi les agents nommés à ce grade bien avant le concours.

Aussi, le rapport de cet Arrêté par Son Excellence Madame le Ministre de la Fonction Publique, sur base des griefs soulevés dans la lettre de Monsieur le Directeur de Cabinet Adjoint ne saurait aucunement se justifier et ce, à raison des arguments sus évoqués.

Par ailleurs, l’Arrêté étant un acte administratif à part entière, toute personne intéressée pourrait le contester en usant de toutes les voies de recours reconnues par Loi, y compris le recours juridictionnel, en saisissant le juge administratif compétent (le Conseil d’Etat) pour requérir éventuellement son annulation.

Aussi, conviendrait-il, pour le futur :

• Que le concours de promotion au grade de Secrétaire Général soit organisé au sein de chaque ministère parmi les Directeurs de l’Administration concernée afin d’éviter des agents « parachutistes » à la tête des Administrations ne disposant pas la maitrise du secteur d’affectation.
• Que la mise en place générale des SG au sein de l’Administration Publique, compte tenu de la sensibilité et les exigences techniques particulières liées à cet emploi, soit signée par le Ministre de la Fonction Publique après délibération en conseil des Ministres. Elle devrait intervenir après chaque cinq ans, sur la seule base des critères objectifs de la compétence, de l’Ethique et la Probité morale, parmi les agents revêtus du grade de Secrétaires Général.
• D’affecter, en priorité, les Secrétaires Généraux nommés par Ordonnance du Président de la République, au profit des agents commissionnés.
• L’Administration Publique congolaise étant constituée de plus des Secrétaires Généraux qu’il y en a des postes organiques, il y lieu, d’une part, d’assurer la mise à la retraite des Secrétaires Généraux éligibles afin de libérer les postes pour les plus méritants et, d’autre part, de s’interdire des nouveaux commissionnements ou des nouvelles nominations, jusqu’à la maitrise parfaite des effectifs.

Enfin, il conviendrait, de ne pas heurter les dispositions de l’article 21 du Statut, qui dispose, « Aucun agent ne peut être privé de son emploi s’il n’a pas reçu une nouvelle affectation, ou s’il n’a pas été placé dans une position d’interruption de services ou s’il n’a pas cessé définitivement ses services pour l’une des causes prévues à l’article 77 de la présente loi, que des dispositions utiles soient toujours prises avant toute mise en place, ou immédiatement après, en faveur des agents susceptibles de perdre leurs postes à la suite de la mise en place. Ces derniers ne devaient pas être abandonnés à leur triste sort. Selon les cas, ils devraient se voir, soit mis à la retraite honorablement, soit affectés aux autres postes correspondant à leurs grades statutaires (si pas éligibles à la retraite), soient réquisitionnés comme expert.

Deboutrdc : Au nom de Deboutrdc et de la Voix de l’Enarque, je vous remercie Monsieur Carlos KALOTO

 Carlos KALOTO : C’est plutôt moi qui vous remercie pour l’opportunité nous offerte.

Rappelons que dans cet entretien, nous avons reçu Messieurs Carlos KALOTO (Juriste, Ancien de l’ENA/RDC promotion  Emery Patrice Lumumba, Analyste indépendant) et Juvénal BAZIBUHE, (Linguiste, Ancien de l’ENA/RDC, promotion Nelson Mandela dont  vous pouvez lire les analyses en intégralité sur  www.deboutrdc.net et sur  http//lavoixdelenark.blogspot.com. 

Eugène CIZA MUGISHO  

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